Subsecretaría de Prevención del Delito

PLAN DE SEGURIDAD PÚBLICA 2010 - 2014

SANCIONAR

Esta línea de acción tiene como objetivo mejorar la eficacia del sistema de persecución penal, maximizando su contribución a la reducción de la delincuencia. Las iniciativas contenidas en esta sección promueven la adopción de una visión dinámica del problema, que reconoce que las personas se comportan de forma estratégica ante las circunstancias que enfrentan, y que se centra en lograr el mayor impacto posible de las diversas acciones y programas que se despliegan a lo largo del proceso de persecución penal.

Este cambio de enfoque releva, por ejemplo, la importancia de la respuesta del sistema penal ante la comisión de delitos menores, históricamente considerados poco relevantes porque, aisladamente, generan un bajo costo social. Sin embargo, la alta frecuencia de esta clase de delitos sí constituye un problema grave, pues impactan los niveles de victimización, generan sensación de inseguridad y representan muchas veces estados previos a la comisión de delitos más graves. Hoy se sabe que, dado el perfil de las personas que cometen delitos, más que la magnitud de una potencial sanción importan la percepción respecto de cuán probable es que su conducta tenga alguna consecuencia negativa y la inmediatez de dicha respuesta.

En Chile, el nuevo sistema penal ha tenido efectos positivos en cuanto a mayores niveles de transparencia, disminución en los tiempos de tramitación de las causas y reducción en el uso de la prisión preventiva como pena anticipada. Del total de reclusos, sólo el 23% está esperando una sentencia definitiva, mientras que el 77% se encuentra cumpliendo condena.

Sin embargo, existe una serie de problemas que impiden materializar la totalidad de los potenciales beneficios sociales del nuevo sistema de justicia. Estos problemas se describen a continuación agrupados de acuerdo a si son relativos a la investigación de los hechos constitutivos de delito, o al sistema de imposición de medidas cautelares y penas.

Respecto de la investigación de los hechos constitutivos de delito

En primer lugar, un aspecto relevante a abordar es el número de casos que son archivados provisionalmente, procedimiento que conforme al Código de Procedimiento Penal procede cuando “en tanto no se hubiere producido la intervención del juez de garantía en el procedimiento, el Ministerio Público podrá archivar provisionalmente aquellas investigaciones en las que no aparecieren antecedentes que permitan desarrollar actividades conducentes al esclarecimiento de los hechos”. Tal como se observa en la Tabla 1, en la actualidad, del total de casos ingresados al sistema, el 46% termina en archivo provisional. Sin embargo, si se consideran exclusivamente los casos sin imputado conocido, el 81% termina por archivo provisional, el 11% termina por facultad de no inicio de investigación, y casi el 1% termina por decisión de no perseverar en el procedimiento, tasas relativamente altas y que implican la insatisfacción de un número importante de víctimas.

Respecto de la imposición de medidas cautelares y penas

Se encuentra instalado en la opinión pública el concepto de “puerta giratoria”, el cual, en términos generales, refleja la idea de que quienes cometen delitos salen muy fácilmente de la cárcel o ni siquiera pasan por ella, quedando sujetos a medidas o sanciones que no llevan aparejado un control real; o, dicho de otro modo, “el ingreso y fácil egreso del sistema de quien es presuntamente responsable de un delito”. En este sentido, efectivamente existen problemas en el sistema de control de medidas cautelares y en la imposición de penas de reclusión y sanciones alternativas.

Las medidas cautelares son resoluciones que dicta un juez en el proceso penal, cuyos fines son asegurar la comparecencia del imputado al juicio, garantizar el éxito de la investigación y proteger a la víctima y/o a la sociedad. El catálogo de medidas cautelares que tiene un juez es amplio. Abarca desde la prisión preventiva hasta la obligación de firmar un registro, pasando por reclusiones domiciliarias, prohibiciones de asistir a ciertos lugares o de salir de determinados lugares, y prohibiciones de comunicarse o acercarse a ciertas personas (artículos 140 y 155 del Código Procesal Penal). Debido a que no existe un órgano a cargo del control de las medidas que se cumplen en libertad, hasta ahora el Ministerio Público ha asumido un control de facto sobre aquellos casos relevantes para la institución, el cual usualmente ha delegado en las policías.

El sistema de control de medidas cautelares tiene hoy tres falencias relevantes: 1) los jueces normalmente carecen de información suficiente respecto del imputado para decidir sobre la mejor medida a decretar; 2) el sistema penal tiene escasa capacidad para fiscalizar medidas cautelares distintas a la prisión preventiva; y 3) no existe suficiente información disponible sobre incumplimiento de las medidas cautelares distintas a la prisión preventiva y de las suspensiones condicionales del procedimiento.

Si se considera que durante el año 2009 se dictaron 61 mil 429 medidas cautelares distintas a la prisión preventiva ?casi tres veces la cantidad de prisiones preventivas dictadas en ese período de tiempo (22 mil 33)? y que los tribunales de Garantía dictaron 197 mil 23 suspensiones condicionales del procedimiento, es evidente que el escaso seguimiento y control sobre tan alto volumen de medidas impacta en la sensación de impunidad y “puerta giratoria”.
Por otra parte, se pueden identificar nudos críticos en el sistema penitenciario, tanto en lo relativo a las sanciones que se cumplen en recintos carcelarios, como a aquellas que se cumplen en libertad.

Debido a un sostenido incremento en la población carcelaria (entre los años 2000 y 2009 creció 59%), hoy existen alrededor de 52 mil personas recluidas, contabilizando tanto a los condenados como a quienes están bajo prisión preventiva. Nuestra tasa de reclusos por cada 100 mil habitantes es de aproximadamente 324, la tercera más alta de América Latina y la número 45 a nivel mundial.

Si bien no existen estadísticas sobre la duración del cumplimiento de condenas en reclusión, el hecho de que anualmente egresen 20 mil personas de un sistema carcelario que alberga a 52 mil reclusos indica que existe un número importante de personas que cumplen condenas relativamente cortas. Lo anterior, sumado a las bajas coberturas de los programas de rehabilitación y reinserción post-penitenciaria, implican ?con alta probabilidad? que una proporción importante de quienes egresan de las cárceles vuelve a delinquir. No existen estudios de reincidencia realizados con la metodología adecuada que permitan estimar dicha cifra, pero Gendarmería ha estimado la reincidencia en 47%.

Por otro lado, el sistema de cumplimiento de condenas no privativas de libertad (sistema en el cual se encuentran aproximadamente 55 mil condenados) presenta problemas significativos en lo referente a su control. En el caso de la libertad vigilada ?la pena más restrictiva del catálogo de penas actualmente vigente?, el diagnóstico es que sólo alrededor de un tercio de los condenados a esta sanción recibe tratamiento sistemático.

Teniendo presente tanto el diagnóstico de la delincuencia resumido en la primera parte de este documento como los problemas recién descritos, el Plan Chile Seguro contempla cinco categorías de iniciativas que se implementarán para aumentar el aporte que el sistema de control realiza a la reducción de la delincuencia. Un primer grupo comprende todas aquellas acciones que aumentan la eficacia del sistema de persecución penal, independientemente del delito en cuestión. Posteriormente, se describe la creación de una política nacional de control de drogas, y dos innovaciones institucionales: la creación de fiscalías de alta complejidad y la de un órgano encargado del control de medidas cautelares. Finalmente, se hace mención a las agendas legislativas que complementarán el Plan.

Persecución Penal Estratégica

El término Persecución Penal Estratégica sintetiza el cambio de enfoque descrito en la introducción de este capítulo y tiene como objetivo abordar las prácticas o problemas actualmente presentes en las instituciones que componen el sistema de persecución penal y en las interacciones entre ellas, los que limitan la efectividad de sus acciones. Específicamente, se establece la generación de planes regionales de Persecución Penal Estratégica por parte del Ministerio Público e iniciativas que pretenden aumentar la efectividad de las primeras diligencias, de los procedimientos y controles preventivos y de la labor investigativa de la Policía de Investigaciones.

a) Planes regionales de Persecución Penal Estratégica. La delincuencia se manifiesta de forma relativamente heterogénea a lo largo del territorio. En consecuencia, reducir los índices delictivos nacionales implica identificar los factores causales, las intensidades y el o los tipos de delitos específicos que aquejan a zonas geográficas delimitadas, y diseñar y aplicar estrategias de persecución penal atingentes a cada realidad.

Lo anterior requiere que cada fiscalía regional asuma en el nivel local una posición estratégica de combate al delito, alineada con el objetivo general de reducir la delincuencia. Un instrumento que ha resultado útil en algunas fiscalías regionales ha sido la generación de planes regionales de Persecución Penal Estratégica.
Además de diagnosticar los problemas delictivos concretos más relevantes de cada zona, estos planes fijan estrategias y acciones concretas e innovadoras para perseguirlos selectivamente.

En este contexto, el Ministerio del Interior pondrá a disposición del Ministerio Público, ente público autónomo, estudios, herramientas y tecnologías para apoyar la generación de estos planes.

b) Mejorar las primeras diligencias.Las primeras diligencias, tales como la toma de huellas y fotos, el empadronamiento de testigos y la toma de declaraciones, son cruciales para el éxito de una investigación y determinan en gran medida la posibilidad de concluir una causa con una resolución judicial de calidad.

Debido a lo anterior, se trabajará en conjunto con las policías y con el Ministerio Público en identificar si la cantidad y la calidad de los antecedentes recabados por las policías son adecuadas, si estos antecedentes llegan de forma expedita a la fiscalía y si las policías enfrentan trabas en el levantamiento de información.
Durante el año 2010 se contempla diseñar un protocolo de trabajo en conjunto con las instituciones mencionadas, cuyo objetivo será perfeccionar la toma de denuncias y la realización de primeras diligencias. De 2011 en adelante se implementará ese sistema de trabajo, el que tendrá como resultado cambios de índole organizacional y administrativa y, de ser necesario, propuestas normativas.

De igual forma, se estudiarán y propondrán las mejoras legislativas que se determinen necesarias para perfeccionar las primeras diligencias, tales como el proyecto de Ley que amplía y facilita la actuación de las policías en la investigación de delitos, contemplado en la Agenda Legislativa de Seguridad Pública del segundo semestre 2010 (ver anexo al final de este documento).

c) Mejorar la información para procedimientos de controles preventivos e investigaciones policiales. En la actualidad, cuando alguna de las policías realiza un control de identidad o de licencia de conducir, sólo consulta los datos civiles de la persona y si tiene órdenes de aprehensión pendiente en los registros de la institución respectiva. Sin embargo, en general no tiene la posibilidad de revisar otros antecedentes, tales como la existencia de medidas cautelares vigentes o, en el caso de un control vehicular, si el automóvil está encargado por robo.

Lo anterior se debe principalmente a que esos otros antecedentes están registrados en diferentes instituciones, información que en general no es compartida. Además, esos datos comúnmente no se encuentran disponibles en línea y en el lugar para el uso de los efectivos policiales en la calle.

A modo de ejemplo, los datos de personas que se encuentran cumpliendo medidas cautelares están registrados en los sistemas de información del Poder Judicial y del Ministerio Público; los de condenados que cumplen penas alternativas están en los registros de Gendarmería de Chile; las órdenes de detención se alojan en las bases de datos del Servicio de Registro Civil e Identificación; y los vehículos robados en los sistemas de información de Carabineros de Chile, todos antecedentes que no se comparten entre organizaciones.

En el caso de la Policía de Investigaciones, institución que tiene como misión fundamental investigar científicamente los delitos y que actualmente se encarga del 60% de las órdenes de investigar despachadas por los fiscales, lo anterior afecta especialmente los resultados de sus pesquisas. El que la PDI no pueda esclarecer los hechos en el 36% de los casos responde, en parte importante, a que recibe y por lo tanto almacena y gestiona información de solamente el 6% ó 7% de las denuncias.

Esta situación no se explica, hoy en día, en que sea técnicamente imposible diseñar y gestionar bases de datos integradas en línea. De hecho, la Estrategia Nacional de Seguridad Pública 2006-2010 contemplaba como un objetivo para el año 2010 crear un Sistema Nacional de Información Criminal (Sinicrim), el cual debía reunir toda la información disponible por las distintas agencias y ponerla a disposición de todos los operadores del sistema. Este objetivo no se logró.

En este contexto, las acciones para mejorar las primeras diligencias consistirán en: 1) diseñar en conjunto con las policías protocolos que permitan que los controles rutinarios comprendan no sólo la verificación de datos civiles, sino que la totalidad de datos pesquisables, tales como órdenes de detención pendientes, especies sustraídas, información de vehículos, medidas cautelares, medidas alternativas a la condena incumplidas, etc.; 2) generar, con ambas policías, un protocolo de intercambio de información; y 3) establecer una mesa de trabajo interinstitucional amplia para abordar el manejo de información y su disponibilidad en línea tanto para otras instituciones como para los efectivos policiales en la calle (ver el capítulo Información dentro de la sección Ejes Transversales).

Junto con lo anterior, se contempla el proyecto de Ley que crea el Registro Nacional de Rebeldes y Quebrantadores de la Justicia Penal, base de datos que será de libre acceso al público y que individualizará a aquellas personas que en el contexto de un proceso penal hayan sido declaradas rebeldes o que, habiendo sido condenadas, hayan quebrantado la pena. Este proyecto será presentado durante el segundo semestre de 2010.

d) Reducir archivos provisionales. Como ya se señaló, el archivo provisional es una salida facultativa mediante la cual el fiscal a cargo de la investigación pone término a un caso porque estima que no hay antecedentes suficientes para desarrollar actividades conducentes a su esclarecimiento. Considerado uno de los tipos de términos de baja calidad, representa el 46% de los términos de casos en general, pero 81% en los casos sin imputado conocido. Por lo tanto, fomentar el despliegue de esfuerzos por parte de las policías y fiscalías para identificar un imputado al cual formularle cargos tras la denuncia de un delito, respecto del cual inicialmente no se tienen antecedentes de autoría, tiene un impacto potencial importante en el aumento de soluciones judiciales de calidad.

Dadas las distintas alternativas de salidas facultativas de las que disponen los fiscales, el objetivo no debe formularse simplemente como una reducción en el porcentaje de causas archivadas provisionalmente. Más bien, debe establecerse un indicador que dé cuenta del número de casos sin imputado conocido en los que, efectivamente, se logra determinar un hechor, se formula una imputación concreta y se notifica a la víctima.

Estrategia de control del tráfico de drogas
La magnitud del problema del tráfico de drogas no puede medirse a través de encuestas de victimización, ya que se trata de un delito sin víctima. En razón de ello, una forma de medir la escasez relativa de drogas en un país es analizando la evolución de su precio, toda vez que, al igual que en cualquier mercado, un aumento en la oferta implica una reducción en el precio al cual se transa (suponiendo, por cierto, que todo lo demás se mantiene constante). En el caso chileno, los datos recopilados sobre el precio de las drogas permiten plantear que las acciones de control han sido relativamente exitosas en reducir su oferta. Salvo en el caso de la pasta base, cuyo precio bajó pero aparejado a una reducción en la calidad, las drogas han mantenido su precio de mercado relativamente estable, en circunstancias de que existe un influjo importante de drogas al país.

Sin embargo, existen antecedentes que permiten sostener que la Estrategia Nacional de Alcohol y Drogas, enfocada en la prevención y la rehabilitación de estas sustancias ?iniciativa mencionada en la sección Prevenir?, debe necesariamente ser acompañada por una estrategia de control del tráfico de drogas.

En primer lugar, Chile es vecino de países que producen poco más del 50% de la cocaína que se consume en el mundo, lo cual lo hace vulnerable al ingreso de drogas por vía terrestre. Si bien las fronteras con Bolivia y Perú son los lugares de ingreso de cocaína y pasta base producida, principalmente, por esos países, la frontera con Argentina es principalmente la vía de ingreso de marihuana proveniente de Paraguay. El ingreso de droga vía aérea no es de gran magnitud, pero sí resulta preocupante la cantidad de droga proveniente de Perú que ingresa vía marítima y que es descargada frente a las innumerables pequeñas caletas del norte chileno.

En segundo lugar, el tráfico de drogas se ha instalado en diversos barrios de las principales ciudades del país, en los cuales el enfrentamiento entre bandas que rivalizan por el control territorial o el monopolio de la oferta desencadenan episodios de violencia que tienen, como resultado, heridos y víctimas fatales.

Por otra parte, nuestro país es productor de precursores químicos usados para la elaboración de drogas ilícitas, tales como ácido sulfúrico, acetona, ácido clorhídrico, carbonato de sodio y éter, en el caso de la cocaína, y efedrina y pseudo efedrina, en el caso de las metanfetaminas. Hay antecedentes que permiten plantear un aumento del desvío de éstos hacia el extranjero, contribuyendo a la producción en los países vecinos.

Por último, otro efecto del tráfico de drogas en nuestro país dice relación con el alto porcentaje de vehículos que son robados en Chile y luego trasladados a Bolivia, pues la mayoría de esos vehículos salen del país por pasos no habilitados y son cambiados por droga que luego ingresa a Chile (ver acciones contra el robo de vehículos en la sección Proteger).

A este diagnóstico sobre el tráfico de drogas y sus efectos, se suma el hecho de que las acciones desplegadas hasta ahora para controlar la oferta adolecen de una serie de problemas, entre los que destacan los siguientes:

• Problemas en la fiscalización del ingreso de drogas. El tamaño y topografía de nuestras fronteras y borde costero dificultan el control del ingreso de drogas, al igual que la escasa disponibilidad de tecnologías que permitan detectar drogas en vehículos o personas. Por su parte, y aun cuando se han realizado notables esfuerzos, las agencias y organismos de control no han tenido grandes resultados en la desarticulación de los grupos criminales que están detrás de estas internaciones.
• Escasa incautación de activos. A pesar del sostenido aumento de decomisos de drogas y arrestos por tráfico, no se ha registrado un incremento en incautación de activos y condenas por lavado de activos provenientes de esta actividad, lo cual da cuenta de que, a pesar de los esfuerzos desplegados, no se ha afectado de forma significativa la posibilidad de lavar los grandes recursos que los narcotraficantes obtienen con la venta de sustancias ilícitas.
• Falta de intercambio de información. Las agencias de control casi no comparten información entre sí. Más grave aún, al interior de los propios organismos existe un bajo flujo de información entre unidades.
• Metas e indicadores mal diseñados. Las agencias y organismos de control, especialmente las policías, actualmente tienen metas de control de drogas relacionadas casi exclusivamente con la cantidad de kilogramos de drogas incautada por año. Este indicador debe combinarse con otros objetivos importantes, como son la cantidad de aprehensiones y condenas u organizaciones criminales desbaratadas.
• Ausencia de coordinación y supervisión. A diferencia de lo que ocurre en otros países, en Chile no existe una agencia o entidad que esté a cargo del control del tráfico de drogas en su globalidad. No se cuenta con un organismo que defina, entre otras cosas, una estrategia nacional, políticas generales y planes de acción. Tampoco se cuenta con un organismo que unifique, supervise y evalúe la ejecución de los planes de combate al narcotráfico.
• Bajo nivel de denuncia. El temor a represalias de los traficantes en contra de los denunciantes o sus familias, y la desconfianza instalada en la población respecto de las expectativas de solución al problema por parte de las instituciones del Estado, hacen que en muchos casos los habitantes de las localidades afectadas desarrollen mecanismos de convivencia que incorporan el tráfico de drogas como una condición de su entorno, adoptando formas de aceptación y tolerancia que terminan contribuyendo al aumento de la oferta de droga en la comunidad.

Teniendo este diagnóstico en cuenta, el Plan Chile Seguro contempla que el Ministerio del Interior asuma el control del narcotráfico y sea el responsable de planificar, coordinar, supervisar y evaluar los esfuerzos del Estado en esta materia. Se constituirá, también, en el coordinador de un nuevo Sistema Nacional de Control de Estupefacientes, Psicotrópicos y Precursores, el que contará con un consejo asesor intersectorial integrado por las jefaturas en materia de drogas de Carabineros de Chile y de la Policía de Investigaciones, más representantes de la Armada de Chile, el Servicio Nacional de Aduanas, la Unidad de Análisis Financiero, la Agencia Nacional de Inteligencia, el Ministerio Público, Gendarmería de Chile y Conace.
Las iniciativas que se impulsen serán vertidas en una estrategia de control del tráfico de drogas, la que establecerá una mesa de trabajo permanente para coordinar acciones concretas, medir avances y resolver dificultades con los representantes nacionales de todas las agencias del Estado vinculadas al control y sanción de este delito.
En paralelo a la generación de una estrategia, el Ministerio del Interior impulsará las siguientes iniciativas:

a) Dificultar el ingreso de drogas por vía terrestre. Se reforzará el control y la vigilancia tanto en los pasos fronterizos, puertos, caletas menores y aeropuertos del país, como en los pasos no habilitados y espacios marítimos. Para la consecución de este objetivo no sólo se fortalecerá y mejorará la coordinación entre los órganos de control a los cuales les corresponde ejercer jurisdicción en sus respectivas áreas, sino que se les dotará de recursos humanos y tecnología de punta que permita un control físico a gran escala, mediante torres de vigilancia electrónica, sistemas automáticos de reconocimiento de patentes y de escáner corporal, vehicular (autos y camiones) y de contenedores y equipaje de mano, entre otros.

b) Desbaratar organizaciones criminales dedicadas a la importación y distribución de drogas dentro del país. Se incentivará el desarrollo de investigaciones criminales eficaces y se cambiará el sistema de indicadores de gestión de las policías, de manera que las metas institucionales tengan relación tanto con la desarticulación de organizaciones criminales y con la incautación de activos asociados a operativos de lavado de dinero, como con la cantidad de droga incautada. Herramientas clave para este objetivo serán la creación del Centro Estratégico de Análisis del Delito (ver sección Ejes Transversales) y de una Fiscalía Especializada en Delitos de Alta Complejidad, proyecto que se describe más adelante.

c) Limpiar barrios tomados por la droga. Se incrementará considerablemente el control de los puntos de tráfico de drogas en menor escala y se implementarán masivamente los Centros Jurídicos Antidrogas, que tendrán por principal objetivo acercar la comunidad a las entidades de control, fomentando las denuncias de microtraficantes o lugares de microtráfico y asegurando un seguimiento y resultado de las mismas (ver el programa Barrio en Paz en la sección Ejes Transversales).

d) Diseñar estrategias para problemas específicos. En conjunto con las agencias involucradas en cada caso, se diseñarán estrategias para abordar la exportación de precursores químicos para la producción de drogas, al igual que para la salida del país de autos robados o que ingresan a Bolivia como contrabando y para la utilización del sistema financiero para actividades de lavado de dinero.

e) Crear un Centro de Fusión de Información Investigativa Delictual. En paralelo a la generación del Centro Estratégico de Análisis del Delito y para atender la necesidad derivada de las investigaciones más complejas, se trabajará en la creación de un Centro de Fusión de Información Investigativa Delictual (CEFIID), que operará en el Ministerio del Interior.
En el CEFIID estarán presentes dos representantes de cada una de las agencias dedicadas al control del tráfico de drogas o que posean información relevante sobre la materia, los que tendrán acceso a los terminales computacionales y sistemas de información de sus propios organismos. Mediante un sistema que será diseñado por el Ministerio Público, cada vez que alguno de los organismos miembros requiera contar con información completa sobre determinada materia ?siempre en el marco de una investigación o procedimiento específico identificado? remitirá la solicitud a este Centro, el que generará los datos requeridos de manera reservada. Con ello se logrará tener acceso a antecedentes existentes de todos los organismos miembros, lo que permitirá ganar tiempo, información de calidad y mayores niveles de éxito en la investigación respectiva.

Creación de Fiscalías Especializadas para Delitos de Alta Complejidad (FIDAC)

La evidencia en años recientes ha demostrado que ciertas figuras delictivas poseen complejidades que requieren de especialización para procurar su pronto esclarecimiento y sanción a los responsables. Especialmente, en aquellos casos en los que se han cometido delitos vinculados al crimen organizado y lavado de dinero, y a la corrupción.

A objeto de dotar al Ministerio Público de instancias apropiadas y especializadas, como parte de la Agenda Legislativa de Seguridad Pública del segundo semestre 2010 (ver anexo) se enviará un proyecto de Ley que creará dos fiscalías de investigación de alta complejidad. Estas fiscalías podrán actuar en todo el territorio nacional, de manera funcionalmente autónoma, especializada y multidisciplinaria. Cada una de ellas dirigirá en forma exclusiva la persecución de los delitos en las materias mencionadas, ejercerá la acción penal pública en cada caso y adoptará las medidas de protección de las víctimas y testigos, según corresponda.

Control de medidas y sanciones que se cumplen en libertad
El encarcelamiento es una medida costosa. En términos generales, los estudios empíricos concluyen que sólo es rentable socialmente cuando se trata de personas que cometen delitos de forma reiterada o que han cometido delitos graves. Debido a lo anterior, los sistemas judiciales modernos limitan su uso para los casos en que la libertad del imputado pone en riesgo el proceso, a la víctima o la sociedad.

En el caso chileno, el nuevo procedimiento penal contempla, además de la prisión preventiva, otras medidas cautelares para “garantizar el éxito de las diligencias de investigación o la seguridad de la sociedad, proteger a la víctima o asegurar la comparecencia del imputado a las actuaciones del procedimiento o ejecución de la sentencia”. Éstas son el arresto domiciliario, la sujeción a la vigilancia de una persona o institución determinada, la obligación de presentarse periódicamente ante el juez o ante la autoridad que él designe, la prohibición de salir del país o de algún ámbito territorial especificado por el tribunal, la prohibición de asistir a determinadas reuniones o recintos, la prohibición de comunicarse con personas determinadas, la prohibición de aproximarse al ofendido o su familia y, en casos en que las víctimas son miembros de la familia, la obligación de abandonar el hogar.

El mismo Código Procesal Penal establece que el tribunal ordenará las actuaciones y comunicaciones necesarias para garantizar su cumplimiento. Sin embargo, como ya se mencionó, no existe una institución a cargo del control de las medidas que se cumplen en libertad. El Ministerio Público ha asumido un control de facto sobre aquellos casos relevantes para la institución, el cual usualmente delega en las policías. Sin embargo, existe consenso con respecto a que la multiplicidad de funciones que desempeñan estas últimas no les permite realizar un adecuado control de medidas, y a que los procedimientos que se desencadenan ante un quebrantamiento son deficientes. El hecho de que no existan estadísticas de quebrantamiento da cuenta de la ausencia de una política de control de estas medidas. Lo mismo ocurre para las suspensiones condicionales del procedimiento.

Por otra parte, el sistema de penas chileno también contempla sanciones que se cumplen en libertad y que se encuentran reguladas en la Ley 18.216, correspondientes a penas alternativas a la reclusión. Éstas son la remisión condicional de la pena, la reclusión nocturna y la libertad vigilada. Como ya se dijo, alrededor de la mitad de la población condenada se encuentra cumpliendo penas en libertad, cuyo control está a cargo del Departamento de Tratamiento en el Medio Libre de Gendarmería de Chile.

Sin embargo, en la práctica el control es insuficiente. El quebrantamiento de estas penas, respecto del cual no existen estadísticas, no es oportunamente identificado ni trae consigo las consecuencias legalmente establecidas, entre las que se encuentra la revocación de la medida. En el caso de la libertad vigilada, por ejemplo, sólo el 29% de los condenados recibe tratamiento sistemático.

Adicionalmente, en las etapas finales del cumplimiento de penas de reclusión, los condenados que se encuentran próximos a cumplir el tiempo mínimo de su condena y que hayan exhibido buen comportamiento pueden acceder a beneficios intrapenitenciarios, que son salidas autorizadas por la dirección del establecimiento penal en que se encuentran. Específicamente, se trata de la salida dominical, la salida de fin de semana y la salida diaria o controlada. Respecto de estos beneficios tampoco existen estadísticas de quebrantamiento, y su otorgamiento no se realiza en el contexto de programas de reinserción al medio libre que reduzcan la probabilidad de reincidencia. Estos programas son supervisados por Gendarmería.

Todo lo anterior implica que, en la práctica, existen ámbitos del proceso penal en los cuales el control sobre los sujetos a los cuales se les impone alguna medida o sanción en el medio libre es insuficiente. En primer lugar, si bien una proporción de personas imputadas por un delito no reincide, se puede decir con relativa certeza que existen imputados que cometen delitos durante el cumplimiento de alguna medida o pena en libertad, lo que podría evitarse con mayores niveles de control. Lo anterior, sumado a expectativas de la población fundadas en la práctica del antiguo sistema penal ?en el que muchas personas estaban en prisión desde el inicio del proceso?, retroalimenta la sensación de “puerta giratoria” e impunidad para los delincuentes instalada en la opinión pública.

La teoría y la evidencia empírica demuestran que, en la predicción del comportamiento futuro de personas que han cumplido medidas o condenas en libertad, más que la magnitud de la sanción lo que importa es la celeridad y certeza de las consecuencias que trae consigo infringir la ley. En tal sentido, el efecto disuasivo de estas medidas y penas está siendo erosionado por la falta de control de su cumplimiento, y la sociedad está dejando de percibir los beneficios potenciales de reducción de delitos asociados a estos sistemas.

Por otra parte, en el caso de las medidas cautelares, no existe información sobre su cumplimiento ni sobre los procesos desencadenados en casos de quebrantamiento, por ejemplo. Sí se sabe que el 25% de las audiencias programadas no se realizan porque, aun estando presentes el o los jueces, el fiscal y el defensor y dispuestos los demás recursos necesarios, el imputado no comparece. En el caso de audiencias en los juzgados de Garantía dicho porcentaje se estima en, a lo menos, 30%. Lo anterior permite concluir que no se encuentran instalados en el sistema mecanismos o procesos que hagan seguimiento a las actividades del imputado, a objeto de que comparezca a las audiencias y cumpla las condiciones contempladas en la medida cautelar que le fue impuesta.
En este contexto, diseñar políticas públicas que permitan perfeccionar la imposición de medidas y sanciones en libertad es una de las acciones que aportará significativamente a la reducción de la delincuencia.

a) Modificaciones a la Ley 18.216. El Ministerio de Justicia someterá a tramitación legislativa las modificaciones a la Ley 18.216, que regula las medidas alternativas a la reclusión (ver anexo Agenda Legislativa). En términos generales, dichas modificaciones amplían el catálogo de penas incorporando la pena de libertad vigilada intensiva y cambiando la reclusión nocturna por el arresto domiciliario con monitoreo telemático cuando sea tecnológicamente factible. Este sistema, conocido como “brazalete electrónico”, también podrá ser impuesto como condición de cumplimiento de la libertad vigilada intensiva en el caso de delitos sexuales y de violencia intrafamiliar. A su vez, permite el uso de este sistema de monitoreo para el control de las medidas cautelares.

b) Agencia de control de medidas cautelares. Los perfeccionamientos que requiere el sistema son más amplios que los plasmados en la iniciativa descrita en el párrafo anterior. Propuestas realizadas, por ejemplo, por Fundación Paz Ciudadana, contemplan una reestructuración profunda del órgano encargado de controlar las medidas alternativas a la reclusión y abordan, también, la generación de la información necesaria para permitir una mejor toma de decisiones por parte de los jueces encargados de imponer penas alternativas.

En el caso de las medidas cautelares, hay antecedentes respecto de la falta de información útil para la toma de decisiones de los jueces. Específicamente, una encuesta realizada a jueces arrojó que el 79% de los encuestados estuvo en desacuerdo o muy en desacuerdo con la afirmación de que “al momento de decidir sobre la prisión preventiva, los jueces tienen suficiente información sobre las circunstancias sociales y personales del imputado”.

En este contexto, se creará una organización encargada tanto de la evaluación de riesgo de fuga o quebrantamiento como de la imposición de medidas cautelares y, potencialmente, de las sanciones que se cumplen en libertad y los beneficios intrapenitenciarios. En concreto, este órgano tendrá dos funciones:

1) Evaluación de riesgos. Consiste en recabar información sobre las condiciones de cada detenido (arraigo comunitario, historial laboral y educativo, antecedentes penales, procesos abiertos y otros) y realizar una evaluación de riesgos para determinar la probabilidad de cumplimiento de una medida o sanción en libertad.

2) Supervisión. El objetivo es supervisar a los imputados o condenados a quienes el juez ha dejado bajo una medida cautelar o, eventualmente, sancionado con una pena alternativa a la reclusión, para asegurar el cumplimiento de las condiciones judiciales impuestas y la comparecencia a las audiencias correspondientes a su proceso. El órgano debe entregar reportes al juez, fiscal y defensor especificando el cumplimiento o incumplimiento de las condiciones estipuladas en la orden judicial, la que en la práctica puede estar a cargo de otra institución; por ejemplo, una organización de salud que imparte tratamiento de drogas.

Crear y poner en marcha esta nueva institución es una modernización de gran envergadura que requiere generar un diagnóstico acabado de la situación actual, una propuesta de diseño organizacional y su costo, y la propuesta de un proyecto de Ley que cree el organismo. Concretamente, durante el año 2010 se realizará el diagnóstico y durante 2011 el diseño organizacional, estudio de costos y la propuesta legislativa, con miras a su implementación durante 2012.
En caso de que los antecedentes que se recaben demuestren más conveniente mantener separados el órgano a cargo de hacer valer las medidas cautelares y la institución a cargo de ejecutar las penas alternativas a la reclusión, se llevarán a cabo reformas que mejoren tanto el nivel de supervisión como la calidad de las intervenciones realizadas por la institución a cargo.

Perfeccionamientos legislativos
El perfeccionamiento de la legislación penal y de los órganos encargados de prevenir o controlar será una labor permanente del Ministerio del Interior, el cual, en conjunto con el Ministerio de Justicia, dio a conocer una primera agenda legislativa que recoge y se hace cargo de un conjunto amplio de iniciativas propias y de parlamentarios orientadas a trancar la puerta giratoria, reducir la sensación de impunidad, resguardar el orden y la seguridad pública y reducir el consumo excesivo de alcohol y drogas (ver anexo).

Además del Registro Nacional de Rebeldes y Quebrantadores de la Justicia Penal, la creación de Fiscalías Especializadas en Delitos de Alta Complejidad y la modificación a la Ley 18.216, entre otras iniciativas ya mencionadas, los proyectos contemplados en dicha agenda consideran indicaciones al proyecto de Ley sobre juegos de azar ilícitos, el endurecimiento de las penas por robo por sorpresa, el perfeccionamiento de la Ley que determina conductas terroristas y fija su penalidad, la postergación de la licencia de conducir a adolescentes que hayan cometido delitos relacionados con el consumo excesivo de alcohol o drogas, el endurecimiento de las penas por conducción en estado de ebriedad y modificaciones a las normas sobre abigeato.

Esta agenda será complementada con otras iniciativas legales que se requieran para mejorar la eficacia de las políticas de reducción del delito.